（2017年9月29日县政协九届五次常委会议审议通过）

    为深入了解全县旧庄基复垦及土地综合利用情况，研究解决当前旧庄基在复垦整理、利用开发等方面存在的突出问题，根据县政协年初工作安排，8月2日至4日，由县政协副主席吴黎昕带队,组织部分政协委员，会同县国土局负责同志，通过现场看点、听取介绍、召开专题协商座谈会的方式，对我县旧庄基复垦及土地综合利用情况进行了调研。现将调研情况报告如下： 

　　一、全县旧庄基复垦及综合利用情况 

　　近年来，县委、县政府高度重视旧庄基复垦及土地利用保护工作，立足全县土地资源实际，积极争取实施土地复垦项目，整合项目与项目资金，综合实施土地整理复垦，在统筹开发利用、落实占补平衡、改善群众生产生活条件等方面取得了显著成效。主要体现在三个方面： 

　　一是突出项目带动，大部分农村旧庄基得到有效利用。2003年以来，全县共实施涉及旧庄基复垦项目20个，建设规模6.76万亩，累计投资1.26亿元，覆盖全县6乡镇34个行政村。目前，全县集中连片旧庄基大部分已纳入复垦项目之中。通过旧庄基复垦新增耕地11508亩，大部分用于农业生产，其中农作物种植9798亩，栽植果园1425亩，养殖105亩，农村集体建设用地180亩。在旧庄基复垦项目实施过程中，配套修建了混凝土路面、排水沟，栽植了防护林，土地保墒保水能力和土地资源综合利用率进一步提升，农村整体面貌和群众生产务作条件得到显著改善。 

　　二是注重占补平衡，有效盘活了土地存量资源。认真执行土地管理政策，严格落实审批制度，坚决贯彻农村宅基地“一户一宅”规定，按照“谁复垦、谁受益”的原则，对旧庄基复垦获取的建设用地指标，优先用于村民建房、移民搬迁和民生基础设施项目建设，调动了基层实施旧庄基复垦的积极性，实现了耕地占补平衡，缓解了用地矛盾。同时，把旧庄基复垦项目实施与美丽乡村建设、村庄整治、拆违拆乱和易地扶贫搬迁等工作结合起来，科学规划，合理统筹，进一步优化了村庄布局，盘活了存量土地，增加了耕地面积，在守住耕地红线的同时有效满足了全县经济社会发展用地需要。 

　　三是开展潜力调查，推动未复垦旧庄基合理利用。随着近年来土地整理复垦项目实施，全县未复垦旧庄基面积大幅减小。目前，全县6乡镇未复垦旧庄基共有3888.3亩，涉及32个村、65个社、2510户。其中：锦屏镇960亩，涉及7村18社947户；新窑镇215亩，涉及5村5社98户；柏树镇882.3亩，涉及7村9社457户、黄寨镇1255亩，涉及7村23社770户、黄花乡211亩，涉及2村2社78户，木林乡365亩，涉及3村8社160户。经过县国土部门深入调研分析，少部分片区旧庄基可考虑纳入复垦项目进行实施，剩余旧庄基则通过民俗旅游、畜禽养殖等途径加以利用，实现了全县土地资源基础底数清、远近规划细、利用方向明。 

　　二、存在的主要问题 

　　从调研的情况来看，全县旧庄基复垦及土地综合利用工作在利用方式、资金投入、群众观念等方面仍存在一些问题。 

　　1.各类因素交织，农村旧庄基仍然还有存量。目前，各乡镇未复垦的旧庄基面积尚有3888.3亩，虽然国土部门复垦项目实施力度较大，应复尽复，但受一些客观因素影响，部分农村旧庄基不能满足土地复垦整理项目实施条件，未实施复垦。一是部分未复垦旧庄基面积小、分布零散，不利于集中连片复垦开发，难以满足复垦项目申报条件；二是部分旧庄基处于河滩边缘，沟壑交错，且土壤为沙质土，不适合复垦。三是部分旧庄基处于陡坡地带，复垦成本高且通过复垦新增的土地面积十分有限，利用价值不大；四是个别旧庄基片区仍存在无搬迁意愿的老年人居住、外出打工长期不归造成旧庄基无法处置等情况，给集中连片复垦带来一定困难。 

　　2.经费筹集困难，实施复垦难度大。随着旧庄基复垦工作的推进，剩余有复垦潜力的旧庄基都是实施难度较大片区，工程量相应增加，加之当前机械、人工等价格也在上升，项目资金难以满足建设需要，仅仅依托上级复垦项目解决当前旧庄基利用问题显得日益乏力。 

　　3.利用模式单一，复垦整理土地利用效率普遍不高。我县对农村旧庄基的复垦基本上以国土部门的项目实施为主，在用途上大多采用“交还村集体后重新承包给户”或原户继续耕种的模式，对复垦后的土地多元化利用探索不够，没有充分发挥土地单位面积效益。同时，对不符合复垦条件的旧庄基，仅有工业集中区庙台村通过打造民俗窑洞文化进行了开发利用，但还没有在全县形成一种新的利用共识，利用经验和理念也没有完全推开。大部分不够复垦条件的旧庄基房屋闲置、群众零星耕种，总体上合理利用率不高。 

　　4.群众观念还未转变，“一户多宅”现象依然存在。受传统观念影响，部分群众对村集体所有的权属概念认识不清，认为旧庄基属祖辈传承的“私有财产”，对村集体收回空置宅基地不理解，想方设法留用旧宅基地，有的群众和老人分户住或以种菜、堆放杂物等方式占用旧宅基，群众在观念上支持复垦的积极性不高。同时，部分乡镇在新建宅基地审批管理上把关还不够严，没有在新批宅基地时实现旧庄基的完全腾退，客观上形成了“一户多宅”的部分存量。 

　　三、对策及建议 

　　守住土地红线，保护土地资源关系粮食安全和国计民生。实施旧庄基复垦是整合土地资源，解决占补平衡，节约利用土地的有效举措，是加强环境保护，实现天蓝、地绿、水清的治本之策，是提高土地利用效率，促进农业发展，增加农民收入的有效方法，是优化农村环境，彻底治理脏乱差的必要手段。在当前用地形势严峻的情况下，全力推动农村旧庄基复垦和土地综合保护利用工作，利用有限的土地资源服务经济社会发展是我们全面贯彻党中央决策的应有之义。因此，我们必须加快旧庄基复垦整理力度，全力实施好耕地保护工程。 

　　（一）编制完善农村土地利用总体规划，合理调控各类用地布局，切实提高土地集约化利用水平。一是编制完善村级用地规划。村庄规划布局时要合理确定用地规模、用地方向，优先保证重点项目和招商引资项目用地，尽可能使用旧庄基，原址新建，提高原有道路等公共基础设施的利用率，避免大拆大建、占用耕地。二是抓好旧庄基复垦项目规划。要加强规划指导，把握投资导向，及时调整政策，积极跟进国家投资趋向。县国土部门要根据调查摸排情况，科学规划，统筹安排，充分挖掘全县旧庄基复垦潜力，对能够满足复垦项目申报条件的旧庄基片区积极申报，争取资金，实施复垦。对难以实施复垦项目的旧庄基片区，及早和乡镇衔接，通过其他途径开发利用，避免闲置。三是加强农村宅基地建设规划管理。以农村宅基地确权登记为契机，严格执行“一户一宅”的规定，坚持按规划、按法定面积标准审批，实行“先批后建”，建立申报前、申报后的公示制度，接受广大群众监督，遏制“一户多宅”现象。对不符合村级规划布局的建房申请不予批准，对未批先建、批少建多、占用耕地修建、乱搭乱建的坚决予以拆除，确保不出现新的闲置房。 

　　（二）创新土地保护利用工作思路，推动农村旧庄基多元化利用，实现土地资源效益最大化。一是加大土地资源开发力度。要强化责任担当，落实管理措施，积极探索新形势下土地保护利用的新方法、新模式，努力实现由原始粗犷的用地向节约集约用地转变。坚持项目主导，破解资金瓶颈，继续推动土地整理复垦项目实施，做好零乱村的管理调整、偏远村庄的搬迁等工作，进一步减少我县农村旧庄基的存量，盘活土地资源，逐步推动土地资源向土地资本转化。二是吸引社会资本参与零散旧庄基开发利用。在积极争取实施土地整理复垦项目的基础上，大胆探索村集体以出租流转等方式盘活利用空闲农房及旧宅基地的路子，吸引社会资本参与农村旧庄基开发利用，在复垦后的土地上栽植果园、种植中药材等；充分考虑群众利益，突出群众主体地位，积极发动群众自行复垦，利用旧庄基发展养殖业、种植业，增加收入；对处在生态环境脆弱、陡坡、偏远地带、交通条件差、复垦成本高的农村旧庄基，建议县上纳入退耕还林政策支持范围，鼓励和引导群众栽植树木，做好生态建设和水土保持工作。三是注重处理好保护乡村记忆与解决残垣断壁、改变农村脏乱差面貌的关系。要借鉴庙台村在旧庄基利用保护方面的经验，统筹兼顾、区别对待，对具有历史文化特点的古村落和景区周边农村旧庄基、历史遗迹要及时修缮、加强保护，丰富旅游资源，服务全县民俗文化村建设和乡村休闲旅游产业发展。对没有历史留存价值和旅游观赏价值的旧庄基片区，要结合美丽乡村建设和全域无垃圾治理工作，对坍塌破损严重的旧庄基和可视范围内的残垣断壁及时全面拆除，改善村容村貌，营造优美舒适、干净整洁、文明有序、和谐宜居的人居环境。 

　　（三）严格执行土地管理法律法规，下大力气解决“一户多宅”问题，将多占旧宅基地收归集体统一管理。一是深入开展摸底清查工作。对全县农村旧庄基进行全面摸底调查，做好房屋面积、宅基地数量、宅基地使用权权属等基础资料的登记工作，重点排查“一户多宅”情况，严格执行“一户只能拥有一处宅基地”的规定。二是引导群众转变观念。充分利用各种宣传媒介广泛开展国土资源法律法规和旧庄基复垦工作的宣传，使群众了解旧庄基复垦不仅能增加耕地面积、改善村内基础设施，还能给他们自身带来更多实惠，逐步转变广大干部群众的思想观念，促进形成全社会理解和支持开展旧庄基复垦工作的良好氛围。尤其要做好占用旧宅基地群众的思想工作，积极动员他们按照政策规定，主动将占用的旧宅基地交回村集体管理，以便进行统一开发利用。三是完善政策奖励机制。尽快出台农村建设用地拆迁安置补偿和集体用地置换等办法，明确政策要求和工作规程，对及时腾退复垦旧庄基的群众给予一定的补偿，激励群众配合村集体做好旧庄基收回、管理、利用工作。四是建立长效管理机制。建议探索制定农村建房与宅基地退出并行的相关管理办法，一方面确保建房的同时，旧宅基地能够及时地腾退，遏制全县未复垦宅基地增量，减少存量。另一方面，在实施复垦项目的同时，对立地条件差、达不到项目实施面积和条件的，明确复垦主体，实行“谁新建、谁复垦”，并收取一定数额的保证金加强约束，确保农村土地管理政策落到实处。